"el problema es básicamente de modelo de desarrollo".

SEQUÍAS E INCENDIOS. ¿UNA REALIDAD INEVITABLE?

Tras el invierno viene la primavera, y después el verano y, tras él, el otoño, con características claramente diferenciadas en países como España, al menos por ahora, aunque el cambio climático parece conducirnos hacia esquemas más cálidos e indiferenciados entre primavera-verano y otoño-invierno. De la misma manera, las sequías y los incendios se reiteran periódicamente con una secuencia clara, aunque con la misma variabilidad que en las estaciones del año, en cuanto a déficits hídricos, superficies quemadas y consecuencias sobre nuestros territorios.¿Significa esto que sequías e incendios son procesos cuyas consecuencias ha de soportar la sociedad como un coste inevitable? Claramente, no; pero incomprensiblemente, con periodicidad machacona, los procesos se reiteran y la alarma social se dispara por parte de los medios de comunicación.

La siguiente pregunta relevante tendría que centrarse en las causas de esta reiteración de sequías e incendios. ¿Se desconocen los procesos, sus causas o las formas de prevenir aquellos o de corregir estos? También aquí la respuesta es negativa. El conocimiento de las causas de las sequías y de los incendios es profundo y contrastado. Y las maneras de prevenir sus efectos y de corregir estos, cuando se producen, tampoco presentan la más mínima duda; aunque la aplicabilidad de las mismas varía y tiene características diferenciadas, desde el extremo noroccidental de España al litoral Mediterráneo suroriental. Porque ni la orografía, ni los usos del suelo, ni el papel de los montes y de la superficie forestal, ni la aridez, precipitaciones y uso del agua son iguales en las distintas regiones españolas, ni, por lo tanto, tampoco lo es la problemática asociada.

El primer aspecto que cabe contrastar es la simultaneidad de incendios y sequías en España. Años considerados muy secos desde el punto de vista hidrológico, son años en que también los incendios superan la media (1974/75; 1978/80; 1983/1985; 1987/89, 1993/94; 1997/2000; 2004/2005, y, previsiblemente, 2011/2012) con records de superficie afectada en los años 1978, 1985, 1989 y 1994 (del orden de 450.000 ha cada año). En este año 2012, probablemente nos moveremos en cifras más similares a las de los años 2000 y 2004, con unas 190.000 hectáreas afectadas, que es una cifra del orden del 42% de la de los peores años antes citados.Y la bajada de la superficie máxima total afectada desde el período 1975-1995 al del 1995-2012, bien puede considerarse como un resultado de las mejoras introducidas en la lucha contra el fuego, aunque cada año, como media, podemos hablar de que se quema del orden del cinco por mil de la superficie forestal española.

El segundo aspecto a considerar tiene que ver con el conocimiento de las causas de los incendios y de las medidas para combatir sus consecuencias. A este respecto, y como ejemplo de colaboración y búsqueda de soluciones participadas, he de señalar la experiencia derivada de la decisión del Consejo Nacional de Bosques, bajo mi presidencia, de crear una comisión sobre incendios forestales que analizó, tras la campaña 2004/2005, con la participación de las tres Administraciones, propietarios forestales, sindicatos, ecologistas, y asociaciones agrarias y forestales, la adecuación de las líneas y medidas previstas por Gobierno y Comunidades Autónomas, identificando y proponiendo las acciones que debían considerarse prioritarias en los ámbitos de prevención y de lucha contra los incendios.

Las causas de los fuertes daños asociados a los incendios forestales en España tienen una componente fuertemente estructural, si bien con muchas singularidades y características diferenciadoras, producidas por la estacionalidad, por los cambios de la climatología en momentos muy concretos, y por las diversas circunstancias sociales de las poblaciones de las zonas en las que los incendios se producen con más frecuencia (Galicia y Noroeste de España, fundamentalmente). Al final, el problema es básicamente de modelo de desarrollo. El medio rural español es un medio crecientemente despoblado y envejecido salvo los fines de semana y las épocas de vacaciones, por la visita de excursionistas temporales, ocon la vuelta de emigrantes directos o descendientes de emigrantes directos que utilizan las casas, originarias o heredadas, por motivo de ocio. Nuestros montes y bosques han sufrido vaivenes en su ordenación y gestión, directamente asociados a políticas diferenciadas con objetivos también muy diferenciados en los que la dialéctica rentabilidad/conservación muestra equilibrios difíciles de mantener. La extensa política de repoblación con pinares, óptimos para muchos de los suelos esqueléticos que caracterizan a nuestros montes, y útil desde la perspectiva de fijar carbono, evitar la erosión y evitar la degradación de suelos agrícolas marginales abandonados, ha venido en muchos casos acompañada de un abandono posterior por falta de presupuestos y de rentabilidad para el aprovechamiento directo, con lo que su destino será el incendio o el lento caminar hacia bosques maduros ante la ausencia de tratamientos silvícolas que pudieran optimizar este proceso.

Menos agricultura y ganadería, la pérdida de los mosaicos de cultivos agrícolas y forestales que evitan el bosque continuo, la invasión de la segunda residencia y de la población urbana excursionista en los bosques y la expansión del matorral indiferenciado, son todos elementos que tienden a incrementar los riesgos de incendios. Y a medida que las condiciones para que los incendios adquieran características más intensas se incrementan, las consecuencias son exponencialmente más graves desde la perspectiva de los daños generados, de los costes de extinción y de la restauración ecológica. El negativo balance del ahorro asociado a la ausencia de unos presupuestos para una política rural que favorezca un uso y gestión del medio adecuado, bajo criterios de sostenibilidad económica y ambiental, con respecto a los costes finales de esos incendios, asociados en gran parte a la ausencia de esa política, nos debería servir de indicador para un cambio urgente en las mismas;pero en una dirección muy distinta a la que se está llevando por el Gobierno actual y por algunos gobiernos autonómicos. 

Atendiendo a la chipa que enciende el fuego, los incendios forestales se pueden clasificar en cinco grandes grupos: intencionados; producidos por rayos; por negligencias o causas fortuitas; de causa no encontrada, o desconocida; y por reproducción de incendios anteriores. 

Del orden del 60% son intencionados por motivos diversos (la intencionalidad debe incluir tanto la acción dolosa como la culposa del causante), aunque las quemas agrícolas (eliminación de matorral o regeneración de pastos que se dejan arder de forma incontrolada e ilegal, abandonando el causante el lugar) representan casi dos tercios de ese 60%; los pirómanos el 8%; y cifras mucho más reducidas las venganzas personales, las causas políticas, la caza, la diversión irresponsable, etc. Pero aunque los incendios intencionados son mayoría, no se distribuyen por igual en toda España; así, en el Noroeste de la Península la intencionalidad total se acerca al 75% en el conjunto de años con datos disponibles, frente al del orden del 40% en Canarias, y del orden del 30% de la Zona Mediterránea y Comunidades Autónomas Interiores.Lo preocupante es que sólo del orden del 10% de los causantes intencionados de incendios son descubiertos, y un porcentaje mucho menor son objeto de sentencias ejemplarizantes.

Los provocados por negligencia son también de origen humano y representan del orden del 18% del total, aunque aquí no hay intencionalidad en la producción (negligencias por quemas agrícolas legales y controladas, con aparatos mecánicos, barbacoas o fuegos para cocinar o calentarse suelen ser las razones más frecuentes). También aquí las diferencias territoriales son sensibles, con una zona Mediterránea, en la que se alcanza del orden del 50% de los incendios por este motivo, frente a del orden del 8% para la Zona Noroeste. Los rayos vienen a representar del orden del 4% de los incendios totales y, sobre los de causa desconocida (18% del total) cabría la posibilidad de asignar un porcentaje considerable a cualquiera de las dos causas (intencionalidad o negligencia) citadas con anterioridad, por lo que se aprecia claramente, que la causa mayoritaria y fundamental tiene un origen humano, estando presente en más del 80% de los incendios producidos. Y Galicia, de forma destacada por el número total de incendios que registra, más el resto de la Cornisa Cantábrica y las provincias más occidentales españolas, presentan una clara preponderancia, tanto en el número de incendios como en la participación humana en su producción. El corredor mediterráneo y las Canarias son los otros ámbitos en los que los incendios tienen una especial significación, aunque a distancia de Galicia en cuanto a número y consecuencias totales de los mismos.

Pero al margen de la causa que inicie el incendio, la tendencia respecto al número de estos, ya presente en este año 2012, es que se va a romper la evolución registrada desde principios de este siglo, que tendía a estabilizar ó incluso a reducir el número de siniestros. Se espera que con la sequía previsible, si no ya iniciada en este año hidráulico 2011-2012, el número de conatos aumente, que el porcentaje de ellos que acaban en grandes incendios se incremente, y que la superficie total quemada vuelva a superar cotas de más de 200.000 ha/año, con un número reducido de ellos que alcanzarán grandes dimensiones, pero que serán responsables de la mayoría de los daños. Y ello porque hay varios elementos estructurales que contribuyen a favorecer estos grandes incendios.

En primer lugar, la citada creciente acumulación de combustibles en los montes, provocada por la falta de rentabilidad de los aprovechamientos forestales, el abandono de los cultivos agrícolas que hacían de áreas cortafuegos, y la reducción de la ganadería extensiva que contribuía a reducir el combustible. Como consecuencia se favorece la existencia de grandes espacios continuos de vegetación natural con gran carga de combustible sin los elementos de corte necesarios para frenar el desarrollo de los grandes incendios. En segundo lugar, el envejecimiento de la población rural y el despoblamiento de amplias zonas del interior del país reduce la mano de obra cualificada para los trabajos de mantenimiento del espacio forestal y la dotación de personal de las brigadas de extinción con conocimiento del área de actuación.En tercer lugar, la cada vez mayor superficie de uso conjunto, o próximo, urbano-forestal, las infraestructuras conexas al bosque, el mayor acceso de excursionistas y el mayor número de estos, y la necesaria obligación de anteponer la defensa de vidas y bienes humanos frente al propio espacio forestal, facilitan el desarrollo de los grandes incendios. En cuarto lugar, las marginalmente crecientes condiciones de aridez de la península ibérica, junto a la previsión de una larga sequía (¿iniciada en el año hidrológico 2011/2012?) favorecedorade las condiciones de propagación del fuego necesarias para la ocurrencia de incendios de grandes dimensiones. 

En este marco quedaba, y queda claro, que la principal función de las Administraciones en la problemática de las sequías y de los incendios, debe ser la prevención y el favorecer la adaptación ante procesos que no se pueden evitar (ausencia de lluvias, incendios por rayos, etc.) y la corrección y una política proactiva ante los procesos que hay que evitar (lucha contra los incendios intencionados o negligentes, modificación de los factores estructurales favorecedores de incendios de grandes dimensiones, etc.). Las Administraciones, con las adecuadas planificaciones, regulaciones, gestiones y actuaciones, son las que pueden conseguir la adaptación y minimización de las consecuencias de las sequías sobre la sociedad, y minimizar el número, y sobre todo los efectos, de los incendios sobre nuestro patrimonio territorial y personal. Pero contando y colaborando con los propietarios de más del 70% de la superficie forestal que es privada.

No es objeto de considerar las medidas que se han venido tomando en el presente siglo, y muy particularmente desde 2005 (se aprueba la Ley 10/2006, de 28 de abril, de Montes, en la que se modifica la Ley 43/2003, para incorporar la política de lucha contra el fuego y, entre otros aspectos, la obligación de que después de un incendio el terreno afectado permanezca 30 años sin cambio de uso forestal,o la creación de una Fiscalía Especial contra los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico, del medio ambiente e incendios forestales, con categoría de Fiscal de Sala; se crea la Unidad Militar de Emergencia; y se incrementan muy sensiblemente la coordinación interadministrativa, los medios y los presupuestos para la prevención y lucha contra los incendios), con resultados que, como se ha señalado, pueden considerarse positivos, aunque insuficientes, sino de considerar los problemas de las actuaciones adoptadas en este año y las previsibles para los próximos años en los que, desgraciadamente, la sequía tienen muchas posibilidades de añadirse a las preocupaciones del Gobierno actual. 

Así, el resultado de la nefasta gestión de la crisis económica por este Gobierno, y las fuertes reducciones presupuestarias en materia de desarrollo rural, política forestal y de lucha contra los incendios ha llevado a un freno muy significativo a las imprescindibles, pero siempre muy reducidas presupuestariamente políticas silvícolaspara los montes, tanto públicos como privados, que es la principal garantía de defensa de los mismos. E igual sucede con las políticas de apoyo al uso de la biomasa forestal residual, que es un mecanismo eficiente de limpieza de los montes y de prevención de incendios, pero inviable sin ayudas que hagan rentable su gestión; o del apoyo a los Equipos de Prevención de Incendios o de Defensa Forestal creados con colaboración estatal en las autonomías; o de la potenciación del apoyo a la I+D en prevención de incendios o en corrección de sus consecuencias, con el empleo de nuevas tecnologías (teledetección espacial, comunicaciones por satélite y nuevas aplicaciones de cartografía digital, predicción meteorológica y ayuda a la toma de decisiones) y medios (aviones nocturnos para la extinción, sensores de alerta temprana,…); o de educación y sensibilización preventiva de la población para evitar incendios forestales, o de capacitación profesional en la prevención y lucha contra incendios; o de reducción de la combustibilidad de los montes, entre otros muchos cauces de actuación.

En todo caso, y para finalizar estas reflexiones, en el contexto de la previsible sequía, ya iniciada o que se producirá en los próximos años, que inevitablemente vendrá acompañada del incremento de los incendios forestales y de sus negativas consecuencias, el Gobierno debería tener claro que ha de corregir radicalmente su política actual, y recuperar urgentemente medidas y líneas de actuación prácticamente abandonadas que,junto a la disposiciónde fondos presupuestarios (corrigiendo las reducciones presupuestarias establecidas para 2012, y parece que incrementadas para 2013), vayandirigidas a:

- Establecer un pacto social y político para afrontar el reto de reducir drásticamente los incendios forestales en España y minimizar sus consecuencias.

- Establecer políticas forestales y de desarrollo rural sostenibles, que permitan la puesta en valor de los espacios forestales y promuevan la prevención activa y eficiente de los incendios, haciendo desaparecer, entre otros aspectos, masas continuas e indiferenciadas de especies pirófitas alóctonas, transformando los bosques monoespecíficos a biodiversos, con especies autóctonas mitigadoras de las consecuencias de los incendios. Por su negativa influencia sobre la biodiversidad y su efecto en que los incendios tengan unas consecuencias más desastrosas, hay que corregir la existencia de grandes superficies (normalmente procedentes de áreas reforestadas) con bosques monoespecíficos (pinares, eucaliptares, ...) y con especies de alta combustibilidad. 

- Prevención de incendios forestales con actuaciones centradas en una perspectiva de medio y largo plazo. Para ello se deben localizar las zonas de alto riesgo de incendio y hacer un seguimiento continuado de los índices de riesgo de las mismas, adecuando los sistemas de actuación urgente a los mismos. Se deben ejecutar las infraestructuras de prevención necesarias en cada ámbito según el nivel de riesgo (pistas, cortafuegos, puntos de agua, instalaciones de vigilancia, pistas para medios aéreos, etc.), Se deben ejecutar medidas de silvicultura preventiva, con actuaciones que persigan la modificación de la estructura de la masa forestal para dificultar la propagación del fuego, diversificando y estableciendo discontinuidades y garantizando la funcionalidad ecológica de los ecosistemas.

- Establecer medidas para reducir la incidencia de las negligencias y de los incendios intencionados mediante actuaciones normativas y de educación social para fomentar comportamientos responsables; a la vez que se deben potenciar los medios de la Fiscalía Especial de Medio Ambiente y Urbanismo para la persecución y penalización de actuaciones ilícitas. Algunas de éstas medidas, como la prohibición de recalificar terrenos incendiados, se han puesto en cuestión en algunas Comunidades Autónomas (Comunidad Autónoma Valenciana) sin que se haya producido, incomprensiblemente, la reacción del Ministerio competente.

- Establecer políticas de empleo estable, durante todo el año, para los trabajadores en el área de prevención y lucha contra los incendios. En épocas de crisis industrial, en el sector servicios y siendo absolutamente desaconsejables nuevos incentivos a la urbanización, debería propiciarse una incentivación de la puesta en valor del elevado patrimonio territorial de nuestro medio rural, tanto en cuanto a posibilidad de generar empleo como de generar renta bajo premisas de un nuevo modelo de desarrollo, lo que hace imprescindible políticas adecuadas de ordenación del territorio de nuestras Comunidades Autónomas.

- Propiciar e incentivar líneas de I+D abiertas al desarrollo de técnicas de prevención, alarme y extinción rápida. Cada conato que se evita que se transforme en incendio es un pulso ganado en el balance global. Una vez producido el incendio, la rápida detección y reacción para “aplastar” los conatos y pequeños incendios con la actuación conjunta de medios de CCAA y AGE, adecuadamente coordinados, es una política cara pero preventiva de grandes incendios y sus muchas más caras consecuencias.

- Promover programas de prevención activa con implicación de la ciudadanía, el aprovechamiento de la biomasa residual de los montes como energía alternativa, la puesta en valor de los espacios forestales, la potenciación de los trabajos de mejora del medio como forma de empleo continuo para fijar la población rural en áreas forestales, la mejora de las infraestructuras de autoprotección de los montes y el cumplimiento de las regulaciones de autodefensa en la interfaz urbano-forestal deben ser consideradas prioritarias ya en un año como el actual de fuertes riesgos previsibles a corto plazo.

No podemos terminar sin señalar que las competencias de las Comunidades Autónomas hacen que ellas sean necesariamente el principal agente gestor de la problemática de los incendios y que, como antes se ha señalado, el problema fundamental es de modelo de desarrollo. El abandono práctico, en alguna de ellas, de la ordenación del territorio para propiciar un desarrollo territorial sostenible en las áreas de riesgo, y la fuerte carencia de medios aplicados para la gestión de su patrimonio natural, no es independiente de las consecuencias de los incendios, en un ámbito en el que se ha demostrado internacionalmente que es mucho mayor la rentabilidad de los fondos dedicados a la prevención, que la de los fondos necesarios para paliar las consecuencias de los incendios a posteriori. Y que, la opción por otro modelo exige que las Administraciones asignen fondos al medio rural y a los bosques, internalizando en la sociedad beneficiaria el pago por los servicios de los ecosistemas que el monte le proporciona.

Antonio Serrano