¿CUÁNTO VALE EL SUELO?

Dos de las noticias que pueblan estos días los periódicos del país, el rescate de España y la crisis de nueve de las autopistas de peaje, inciden muy directamente en la contestación a la pregunta que titula este artículo: ¿cuál es el valor del suelo en España?. Inmediatamente todo el mundo respondería, obviamente, que este valor depende de donde se localice el suelo, de qué tipo de suelo se trate, de su uso y de sus características intrínsecas. Es más, si acudimos a las estadísticas oficiales obtendremos dos grandes grupos de valores del suelo: los proporcionados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para el suelo agrícola, y los proporcionados por el Ministerio de Fomento para el suelo urbano. Aunque no es nuestro objetivo hacer un análisis estadístico de las cifras resultado de uno y otro, sí es conveniente considerar algunos aspectos que permiten enmarcar de qué estamos hablando cuando nos referimos al valor del suelo y a los tipos de valores que un mismo suelo puede tener según cuales sean sus circunstancias. Así, es conveniente señalar que el Ministerio de Agricultura, en la que denomina Encuesta de Precios de la Tierra, da una valoración para el precio (valor de cambio) del suelo agrícola que varía tremendamente según el uso y características asociadas. De esta manera, para 2010, con datos publicados en octubre de 2011, señalaba un precio medio para España de 1,02 euros el metro cuadrado y una evolución de este precio, desde 1983 a 2010, que cuadra perfectamente con la evolución de las dos burbujas inmobiliarias características de estos años: entre 1984 y 1988 el precio sube un 4,3% de media anualmente en precios constantes (fase alcista de creación de la burbuja inmobiliaria española de los ochenta); entre 1988 y 1993 el precio desciende un 7,5% de media anual en precios constantes (fase de estallido de la burbuja de los ochenta); entre 1993 y 2007 el precio sube un 5,4% de media anualmente en precios constantes (fase alcista de creación de la últimaburbuja inmobiliaria); y, finalmente, entre 2007 y 2010 el precio desciende un 3,7% de media anual en precios constantes (fase de estallido de la última burbuja).

Pero también es importante señalar que el precio medio español de 2010, de 1,02 €/m2, presenta grandes variaciones según el tipo de cultivo, con valores extremos de 26,5 €/m2 para las plataneras y de 0,3 €/m2 para los pastizales de secano. O que, por Comunidades Autónomas, el precio medio varía de 6,3 €/m2 para Canarias a 0,4 €/m2 para Aragón. Cifras, en apariencia, lógicas todas ellas, pero que no dejan de sorprender en su evolución ya que, en principio, el valor de la tierra agrícola debería ir asociado a la productividad de ésta (en principio estable o creciente) y al precio de los productos que se obtienen de la misma, que no se adecúan con los ciclos antes señalados, siendo, por el contrario, las expectativas urbanístico-especulativas las que parecen dictar la evolución del precio del suelo agrícola. 

No obstante, va a ser la capitalización de la renta anual o potencial asociada a la producción agrícola la que, lógicamente, marca la filosofía de cálculo del valor de expropiación de un suelo agrícola, según lo establecido en la Ley de Expropiación forzosa española (aprobada en el año 1954), aunque como luego apreciaremos la legislación urbanística y los jueces modifican y matizan esta interpretación.

El segundo grupo de supuestos se refiere al suelo urbano y, para el mismo es el Ministerio de Fomento el que nos proporciona los valores correspondientes deducidos de las transacciones efectuadas y recogidas por el colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Según esta información, el precio medio del metro cuadrado de suelo urbano, en España, se situó en el primer trimestre de 2012 en 177,6 euros, aproximadamente 177 veces el precio medio del suelo rural. Como en el caso del suelo rural, el suelo urbano no tiene el mismo valor en todas las ciudades, Comunidades Autónomas o circunstancias del mismo. Así, encontramos valores que van desde 90,5 €/m2 en ciudades mayores de 50.000 habitantes, en la provincia de León, a 732,7 €/m2 para ciudades mayores de 50.000 habitantes en la provincia de Madrid. Y, como era de esperar, valores más reducidos para provincias y tamaños de municipios muchos menores, con un mínimo para los municipios de menos de mil habitantes de la provincia de Palencia (5,3 €/m2 en el primer trimestre de 2012).Y como variación para el período en que se recogen estos datos de forma homogénea, encontramos que entre 2004 y el tercer trimestre de 2007 el precio medio se incrementa en un 11,2%, como media anual, y que, entre ese tercer trimestre de 2007 y el primero de 2012 se reduce en una media anual del 10,3%. Variaciones que, en el caso de Madrid son, respectivamente, de +8,8% y -8,8%.

Y aquí aparece la primera consideración sobre uno de los elementos de crisis a los que nos referíamos al inicio de este artículo: de nueve autopistas de peaje, planeadas y ejecutadas con Francisco Álvarez-Cascos como Ministro de Fomento (radiales de peaje de Madrid y las autopistas de peaje a Barajas, a Toledo, de Ocaña a La Roda y de Alicante a Cartagena y la Vera) ocho están al borde de la quiebra y una (la de Toledo) ya la ha formalizado, como consecuencia de que los ingresos de explotación no permiten cubrir sus costes de explotación, fuertemente abultados por el endeudamiento asociado a su construcción (unos 3.800 millones de euros), en el que los costes de expropiación de los terrenos han tenido un papel trascendental. Así, inicialmente, estos costes estaban presupuestados en unos 241 millones que, finalmente, en algunos casos con la colaboración de los jueces, han terminado superando los 1.900 millones de euros, multiplicando casi por ocho la valoración inicial de los mismos. 

Al margen de que las previsiones de ingresos, asociadas a una evolución del tráfico muy ligada a unas hipótesis de evolución en la urbanización y poblamiento del territorio poco realistas (los valores finales del tráfico son del orden de la tercera parte de los previstos como media para el conjunto) lo cierto es que casi la mitad del endeudamiento de las concesionarias está ligado a los costes de expropiación, y que el sobrecoste experimentado (unos 1.660 millones de euros) representa un poco más del 40% del endeudamiento total actual.

Este sobrecoste ha venido muy asociado a los criterios de valoración del suelo por las propias empresas, para las que el valor de referencia en los acuerdos con los propietarios, para facilitar y acelerar la disponibilidad de los terrenos, estaba muy lejos de los 0,38 €/m2 que representaba el precio medio del metro cuadrado de suelo agrícola en la Comunidad Autónoma de Madrid, en 1997. Pero es que, además, el Tribunal Superior de Madrid empezó a aplicar los criterios de valoración apoyados por el propio Partido Popular en su legislación del suelo (y a los que pretende volver en la modificación legislativa de esta ley en estudio) estableciendo el justiprecio expropiatorio en el valor residual derivado de una edificación en suelo urbano, llegando a fijar un justiprecio más de ocho mil veces superior al anterior precio medio del metro cuadrado de suelo agrícola en Madrid, y más de catorce veces el precio medio del suelo urbano de esta Comunidad. Y, se preguntaran, ¿cómo es esto posible?

La respuesta hay que buscarla en la historia de las sucesivas legislaciones urbanísticas que, desde 1956, han jalonado el devenir del valor del suelo en España, en la falta de cultura urbanística general y en el predominio de intereses parciales de distinto tipo (y no sólo económico) que han llevado a situaciones de elevado desprestigio de la administración urbanística; y a un clima de fuerte inseguridad jurídica global en las valoraciones, con algunos jueces estableciendo justiprecios que desconocían lo establecido en las valoraciones urbanísticas, e imponían una interpretación de la ley de expropiaciones de 1954, normalmente con claro perjuicio para el interés general. 

Adicionalmente, a partir de 1996 el nuevo Gobierno del Partido Popular rompe la tradición urbanística de las leyes anteriores con la promulgación de una serie de normas (Real Decreto Ley 5/96, de 7 de junio; Ley 7/97 de 14 de abril; Ley 6/98, de 13 de abril; RDL 4/2000, de 23 de junio y Ley 10/2003 de medidas urgentes de liberalización en el mercado inmobiliario y sector transportes) que se van a centrar, fundamentalmente, en erigir al propietario del suelo como destinatario fundamental de los beneficios de la urbanización, y en incrementar el suelo urbanizable (pretensión vigente en algunos territorios de que todo el suelo no protegido es urbanizable), su desarrollo y la edificación; y con unas valoraciones del suelo que remiten al precio de mercado como referente básico, estableciendo el método de comparación (cuanto se ha pagado por un terreno similar) o, en su defecto, el método residual (cuanto vale el suelo si deducimos del coste de la vivienda posible en ese suelo todos los costes de construcción, urbanización y promoción), o el método residual dinámico (igual al anterior pero calculando el valor actual neto del flujo de ingresos y gastos previstos en el largo tiempo que normalmente transcurre entre el inicio del proceso y la habitabilidad de la vivienda) como forma de estimación de ese valor.

La coartada para esta ruptura, promovida por Rato, en la tradición urbanística española es la relación supuestamente causal entre precio de la vivienda y la oferta de suelo urbanizable (mayor oferta debía equivaler a menor precio de la vivienda) que está muy lejos de ser cierta en la realidad como se demuestra en las históricas burbujas inmobiliarias españolas y en su causa evidente: los mercados de suelo y vivienda no son mercados perfectos sino monopolios u oligopolios, según la localización correspondiente del suelo, lo que permite la regulación de las condiciones de la oferta y la generación de burbujas inmobiliarias. Y se cambian principios básicos históricos como que los propietarios no adquieren "derechos" si previamente no han cumplido los "deberes" establecidos por la normativa aplicable, de manera que el valor "objetivo" que se reconoce al suelo depende en cada caso del grado de cumplimiento de las obligaciones y cargas derivadas del Plan por parte del propietario de ese suelo. 

Para complicar la situación, el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, con base a la Ley 8/90, concretaba unas medidas condicionadoras de las valoraciones del suelo que serían declaradas, en 1997, en gran parte inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, con criterios discutibles y modificados con posterioridad en sus últimas sentencias en la materia, pero que dejaban abiertos flancos para valoraciones contradictorias muy alejadas unas de otras. En todo caso, la nueva legislación del Gobierno de Aznar, promovida por Rato, hace desaparecer del valor inicial del suelo agrícola como justiprecio expropiador del suelo no urbanizable, o del urbanizable sin programar, con un claro encarecimiento de las intervenciones que se produjeran sobre estos suelos por parte de las Administraciones Públicas. 

Para el valor del suelo urbanizable, la Ley 6/98, y el R.D. 4/2000 establecían que, a partir de su entrada en vigor (Artículo 27. valor del suelo urbanizable) se obtendría por aplicación del valor residual al aprovechamiento que le corresponda, sobre el valor básico de repercusión en polígono, que será el deducido de las ponencias de valores catastrales. Este valor está muy lejos del valor inicial, es dependiente de los precios de la vivienda, e incrementa muy significativamente el valor de este suelo. Y lo mismo sucede para el suelo no urbanizable, o el urbanizable de previsible desarrollo urbanístico diferido (al que se le aplicaría lo contenido en el artículo 16.2 de la nueva Ley), ya que la aplicación de las nuevas reglas de valoración lleva a valores similares finales ante los tribunales para cualquier tipo de suelo, pues para valorar el no urbanizable también habrá de tomarse en cuenta los usos y aprovechamientos de los que ese suelo sea susceptible, según el artículo 26. 

La Ley 10/2003 modifica en parte esta regulación como consecuencia de las sentencias del Tribunal Constitucional, e incluye una referencia a la no consideración de valores especulativos, pero mantiene los métodos de comparación, el método residual y el residual dinámico para el establecimiento del justiprecio expropiatorio del suelo, lo que en definitiva significa que se aplican métodos de valoración que incorporan las expectativas especulativas de beneficios empresariales asociados al aprovechamiento urbanístico potencial que el planeamiento ha previsto para ese suelo, aunque el propietario no haya asumido compromisos económicos ni haya efectuado inversiones reales en el terreno, como suele ser el caso de suelos expropiados para la realización de infraestructuras o equipamientos públicos periféricos.

Y queda explicado cómo los tribunales pueden llegar a esos justiprecios expropiatorios: basta que el propietario justifique que allí iba a realizar viviendas que dentro de unos años (entre 6 y 12, normalmente) iban a tener un precio que, deducidos los costes de urbanización, edificación y promoción-comercialización, dejaban un valor para el suelo (valor residual dinámico) del volumen que se quisiera; para lo cuál es suficiente, en una situación de burbuja inmobiliaria, con asumir que los precios de la vivienda van a crecer del orden del 10% anual para que el valor del suelo se multiplique sustancialmente. Y, lo mejor del caso para el promotor es que ese valor se materializa al principio del proceso, con un suelo que se tasa e hipoteca a valores sujetos a esas hipótesis de crecimiento de la burbuja, y con unos beneficios asociados que se pueden poner a buen recaudo sin mayores riesgos, trasladando estos al sistema financiero que asume la tasación y crédito correspondiente.

En paralelo, también tiene incidencia en la consolidación-promoción de la burbuja especulativa el aspecto del valor contable de los patrimonios inmobiliarios, para lo cual hay que tener en cuenta que el artículo 5 del real-decreto ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica,promovido por Rato, establecía la posibilidad de aflorar plusvalías inmobiliarias en las empresas con una repercusión fiscal mínima, lo que tuvo una influencia en el valor contable del suelo tremendamente elevada, aunque el desarrollo posterior de este artículo sobre "actualización de balances" limitó fuertemente las "potencialidades de revalorización" del patrimonio inmobiliario de las empresas, promotores y constructores que el real-decreto había abierto.

Desgraciadamente, esta normativa y sus perniciosos efectos sobre la burbuja inmobiliaria en gran parte responsable de la actual situación española, no se va a cambiar hasta 2007, con la Ley del Suelo 8/2007, de 28 de mayo, y el posterior Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. En ellos se recupera (artículo 23.1.a.) que los terrenos rústicos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración. Y aunque se señala que “El valor del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan”, también se señala que “En ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados”. E, igualmente, (artículo 24 sobre Valoración en el suelo urbanizado) se modifica la valoración en el sentido de que el valor del suelo no edificado que tiene como objetivo la producción de ciudad parte del valor de repercusión según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático, pero del mismo se descuenta, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista. Para el suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el mayor de los que se obtienen a través de los métodos de comparación aplicados exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada, o por el anterior método residual estático del suelo no edificado.

La desaparición del suelo "urbanizable", estableciendo sólo las categorías de suelo "urbanizado" y suelo "rural" en cuanto a su valoración a efectos de la actuación expropiatoria administrativa, implicaba un cuestionamiento de los valores recogidos en las tasaciones y en los balances de las promotoras, constructoras y sistema financiero para los suelos rústicos (fundamentalmente) y también para los urbanizables, introduciendo un elemento importante de freno a los criterios de tasación pro-especulación, aunque en nada afectaban a los precios de transacción entre particulares. Sin embargo, las presiones de promotores y del sistema bancario, alegando que la aplicación de esta medida implicaría de golpe una depreciación próxima al 90% en estos activos, provocando una fuerte merma en los balances de las empresas, llevó a que el Gobiernosocialista estableciera una prorroga, en el Real Decreto-Ley 6/2010, del 9 de abril, poco antes de que se cumpliera el plazo (30 de julio de 2010) de la cláusula que establecía que los promotores disponían de un máximo de 3 años para convertir en urbanos, iniciando la construcción, los suelos urbanizables que contaran con plan de ordenación urbanística; en otro caso estos suelo urbanizables serían considerados rurales y tasados por el valor de un suelo rural. 

Con la prórroga se retrasaba la entrada en vigor de los nuevos criterios de valoración hasta el 31 de diciembre de 2011, y el nuevo régimen de valoración, desarrollado en el Reglamento de valoraciones aprobado en noviembre de 2011, debía haber entrado en vigor el 1 de enero de 2012. Pero el Real Decreto-ley 20/2011 del BOE de 31 de diciembre de 2011, ya del nuevo Gobierno del partido popular, vuelve a retrasar hasta junio de 2013 la aplicación de la valoración administrativa de los terrenos establecida en el texto refundido vigente de la Ley del Suelo estatal (que permite la aplicación de justiprecios expropiatorios sin incorporar expectativas especulativas para la realización de políticas y obras públicas) manteniendo las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, lo que permite que bancos y empresas sigan sin verse obligados a modificar la valoración a precios residuales efectuada sobre estos terrenos en sus balances. 

Pero hete aquí que el nuevo Gobierno también interviene en las valoraciones del suelo del sistema financiero por la vía indirecta de dos reales decretos sucesivos (Real Decreto-ley 2/2012, de 3 de febrero, de saneamiento del sector financiero y el Real Decreto-ley 18/2012, de 11 de mayo, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero) que imponen nuevos requerimientos de provisiones y de capital adicionales para la cobertura del deterioro en los balances bancarios ocasionado por los activos vinculados a la actividad inmobiliaria. En la exposición de motivos del primero se señala que “las dudas respecto a la valoración de tales activos y el aumento notable de los préstamos calificados como dudosos generan unos efectos perversos tanto sobre el propio sector financiero, dificultando el acceso de las entidades españolas a la financiación mayorista, como sobre el sector real al agravar la restricción del crédito”. El resultado es que para el suelo de promoción inmobiliaria se exige una cobertura que varía, según la clasificación de la deuda y el tiempo de permanencia del activo en el balance del banco, entre el 7% para la deuda hipotecaria normal, y del 60 al 80% para la dudosa; o, lo que es lo mismo, el valor se estima que puede ser del 20 al 93% del préstamo realizado y percibido por el promotor. El segundo Real Decreto, de tres meses después, radicaliza el ajuste de las valoraciones inmobiliarias, de manera poco coherente con lo que había venido siendo la política, inteligente y gradualista del Banco de España, provocando una verdadera crisis en el sector, la nacionalización de Bankia, ahora presidida por Rato pero afectada por más de cien millones de metros cuadrados de suelo en sus balances, y la necesidad de solicitar un rescate del sistema financiero español a la UE.

En su exposición de motivos del segundo Real Decreto se señala que “La metodología empleada respeta el criterio recogido en las normas internacionales de contabilidad en la medida en que, en relación con los activos a los que va dirigida, trata de aproximar las menores expectativas de mercado respecto de las reflejadas en los estados financieros de las entidades, evidenciadas mediante unas capitalizaciones de mercado sensiblemente inferiores a sus valores teórico contables, por lo que se contempla reconocer una pérdida incurrida si el importe recuperable de un activo es inferior a su valor en libros, introduciendo una mera presunción de pérdida mínima a considerar”. El resultado es que el Real Decreto-ley 18/2012 establece nuevas exigencias de cobertura para el suelo y promociones inmobiliarias, adicionales al 7% establecido en el Real Decreto-ley 2/2012 para las financiaciones clasificadas como “en situación normal”, que son del 45 % para el caso del suelo, tenga o no garantía hipotecaria. La cobertura mínima total de los préstamos sobre suelo pasa a ser entonces del 52% o, lo que es lo mismo, al suelo se le da un valor del 20 al 48% del hipotecado o tasado en el balance del banco.

Aunque el Banco de España tiene información suficiente para cuantificar los efectos de estos dos Reales Decretos sobre el sistema financiero español, para incidir sobre la confianza de los mercados financiero-especulativos, el Gobierno decide contratar a las consultoras Oliver Wyman y Roland Berger para “identificar las necesidades de capital” que experimentaría el sistema financiero español frente a dos escenarios de evolución de la coyuntura económica: la situación más probable con la tendencia económica actual, y la derivada de un empeoramiento posible que generara una caída significativa en los precios de los activos inmobiliarios. Los resultados para este segundo escenario no dejan de ser curiosos porque una de las consultoras (OlyverWyman) adjudica un valor nulo para los créditos sobre el suelo no urbano del sistema financiero. En todo caso, las necesidades de capitalización de la banca se sitúan en un máximo de 62.000 millones de euros para el período 2012-2014, con unos supuestos de una depresión de hasta el 6,5% en este período, y una caída de precios del sector inmobiliario de hasta el 60% desde el inicio de la crisis. 

En todo caso, el sábado 9 de junio de 2012 pasará a la historia como el día que fue necesaria una intervención del Eurogrupo para rescatar a España de la crisis financiera generada, fundamentalmente, por la especulación urbanística que afecta a una parte sustancial del sistema financiero español (del orden de la tercera parte) y de la falta de confianza creciente –manifestada objetivamente por la salida de capitales del país, las dificultades para la refinanciación privada y por las duras exigencias para comprar su deuda, la conocida como prima de riesgo encastrada por encima de los 500 puntos básicos- en un Gobierno que había pensado que iba a convencer al capital financiera-especulativo internacional y al Gobierno alemán (ambos, corresponsables de la situación y fuertemente beneficiados en el proceso) de que podían confiar en España y echar una mano para salir de la crisis a la que nos habían llevado la especulación contra el euro, la especulación inmobiliaria y su relación con una parte muy sustancial de la economía española, unidos a la falta de medidas correctoras europeas y españolas adecuadas, fundamentalmente desde 2008. 

Tiene su cierta gracia que dos problemas creados por la mala gestión y por la promoción, desde 1997, de una nueva burbuja inmobiliaria por parte de un Gobierno del Partido Popular (con un papel destacado en ambos de Rodrigo Rato) estallen bajo otro Gobierno del Partido Popular y se lleven por delante al propio Rodrigo Rato como presidente de Bankia. Tiene bastante menos gracia que su mala gestión nos haya llevado al rescate e intervención política de España, a la necesaria nacionalización de Bankia, producto de la gestión de Cajas de Ahorro controladas por el Partido Popular, o a la previsible nacionalización de las autopistas de peaje en crisis, cubriendo los 3.800 millones de capitalnecesario para contrarrestar el agujero existente, aunque, probablemente, las reclamaciones patrimoniales derivadas de la nacionalización incrementen en una cantidad mucho mayor la factura. Ambos procesos son resultado de la falta de previsión, de una gestión centrada en el beneficio de unos pocos y de un modelo de desarrollo que es suicida seguir manteniendo, pero que es el que guía la política del Gobierno actual, aunque para ello tenga que deshacer el estado del bienestar y los derechos de funcionarios y trabajadores que tantos años ha costado conseguir.

La reacción es más urgente que nunca ante la evidencia de que el rescate obtenido el 9 de junio y los indudables avances de la UE en la buena dirección del 29 del mismo mes,no van a ser un punto de inflexión en la senda de recesión y descrédito en que estamos inmersos, si no se modifican radicalmente las políticas en marcha y se incide en la promoción de un nuevo modelo de desarrollo con base en el conocimiento y en la sostenibilidad, en el que, entre otros aspectos, el suelo no se valore por sus expectativas urbanístico-especulativas, sino por su aportación potencial al bienestar de la sociedad: productividad potencial agrícola, valoración de los servicios de los ecosistemas que posea o valor implícito en el alquiler de las viviendas de protección pública, con un valor máximo en el establecido en las ponencias de valores catastrales que regula los impuestos pagados por ese suelo a la sociedad.

Antonio Serrano